Urgensi Pemisahan Negara dan Pemerintah

Oleh : Muhammad Fadhilah Pradana

Mahasiswa Semester 5 Ilmu Ekonomika Universitas Gadjah Mada

Pertama kali melihat pengumuman lomba tentang Aparatur Sipil Negara (ASN), saya kaget. Bagaimana tidak, saya sudah “gatal” untuk mengungkapkan permasalahan ASN. Barangkali lomba ini patut ditilik statistiknya, apabila banyak yang mengirim karya maka dapat dipastikan ASN sangat bermasalah. Sedang, apabila sedikit yang mengirim karya maka dapat dipastikan ASN sangat-sangat bermasalah, sebab bagaimanapun kecanggihan software masyarakat Indonesia sangat bergantung pada efektivitas birokrasi. 

Terus terang saya belum pernah mengalami masalah secara langsung yang berkaitan dengan ASN. Barangkali yang tidak langsung, mungkin banyak. Seperti dampak rumitnya perizinan investasi di Yogyakarta terhadap kedisiplinan saya, implikasi dari “hilangnya” negara dalam konflik agraria terhadap ketebalan dompet saya, atau dampak “telatnya” bantuan langsung tunai terhadap pilihan politik saya, macam-macam. Meskipun tidak mengalami langsung, namun generalisasi dari berbagai masalah ASN hanyalah satu, yaitu tidak ada pembagian jelas antara negara dan pemerintah.        

Sebelumnya, seperti diketahui bersama bahwa liberalisasi ekonomi pada masa Soeharto menurunkan kesejahteraan masyarakat. Hal tersebut disebabkan oleh maraknya korupsi yang terjadi Investasi yang masuk, bukannya dipergunakan untuk kepentingan publik seperti membuka lapangan kerja atau mengembangkan sumber daya manusia, malah dipakai untuk menambah keuntungan pribadi pemerintah. Ditambah, masa Soeharto merupakan masa otoriter birokratis (King, 1982), yang artinya birokrasi hanya sebagai alat pemerintah untuk melanggengkan kepentingan kelas penguasa. Dampaknya pada krisis ekonomi tahun 1998, Indonesia tidak mampu bertahan. Sebab investor jinjo, sampai harus repot-repot menarik uangnya. 

Meskipun demikian masalah birokrasi tidak hanya menyebabkan investor jinjo, namun kedaulatan rakyat juga dipreteli. Pemerintah dapat sewenang-wenang menyuruh ASN untuk melaksanakan kepentingan tertentu. Saya menangkapnya pada kasus subak di Bali. Pada masa itu, kedaulatan komunitas subak untuk mengurusi pertanian dan pengairan digantikan oleh birokrasi (Schulte-Nordholt, 2011). ASN yang tidak tahu-menahu mengenai pertanian, menerapkan beberapa sistem pertanian yang mereka anggap “modern”, semacam penerapan pestisida hingga bahan kimia lain. Dampaknya, bukan hanya subak tidak lagi mampu mandiri dan bertahan, namun luas lahannya pun berkurang sebab digunakan oleh pemerintah untuk industri pariwisata. 

Berbagai masalah di Indonesia, yang juga dialami oleh negara dunia ketiga lain, menyebabkan International Monetary Fund (IMF) dan World Bank (WB) menyatakan bahwa good governance perlu diterapkan. Meskipun demikian, tidak ada definisi yang jelas sebenarnya mengenai good governance. IMF dan WB menganggap bahwa good governance adalah ketika pemerintah dapat merespons investasi dengan efektif, tanpa korupsi. Sedangkan sebagian lain berpendapat bahwa good governance merupakan upaya liberalisasi politik, semacam mengikutsertakan masyarakat untuk aktif dalam perencanaan kebijakan, perencanaan pembangunan, dan lain-lain. 

Dalam konteks Indonesia, Good Governance mewujud ke dalam berbagai bentuk seperti, desentralisasi pemerintahan, UU Keterbukaan Informasi Publik, dan penegakan otonomi daerah. Namun, dalam kaitannya dengan ASN hanya berfondasi pada satu hal yaitu sistem administrasi pemerintahan Indonesia. Sistem Administrasi pemerintahan Indonesia diadopsi dari sistem administrasi negara Jerman. Asumsi utama dari adopsi tersebut adalah melepas sistem patrimonialisme. Apakah asumsi tersebut terwujud?

Sebelumnya, seperti kita ketahui bahwa Jerman membagi secara jelas antara negara dan pemerintah. Pemerintah berperan dalam membuat kebijakan dan merevisinya. Sementara instansi pemerintah, terdiri dari legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Negara berperan dalam menjalankan tugas kenegaraan (pengeksekusi undang-undang produk pemerintah dan negara) serta kebijakan pemerintah. Sementara instansi negara terdiri dari ASN yang terdapat di tiap lembaga trias politica. Sebab tugas kenegaraannya, negara lebih bersifat permanen. Sehingga ketika kursi pemerintahan kosong, ASN tetap menjalankan kegiatan administrasi berdasarkan hukum. Sebagai contoh, undang-undang di Jerman menuliskan bahwa bantuan iuran diberikan oleh administrasi negara. Maka ASN Jerman berkewajiban untuk melaksanakannya dengan atau tanpa pemerintah, bahkan tanpa perintah pemerintah. Singkatnya, ASN di Jerman patuh kepada hukum, bukan atasan dan bukan juga pemerintah. 

Undang-undang Sistem Administrasi Negara Jerman kemudian diadopsi menjadi sistem administrasi pemerintahan Indonesia. Alih-alih rapi seperti Jerman, Indonesia malah kacau dan cenderung mirip sistem patrimonialisme. Sebab, negara dan pemerintah disatukan. Alhasil, ASN di Indonesia tidak hanya patuh kepada hukum namun juga kepada pemerintah. Hal tersebut menyebabkan Pipit Kartawidjaja menyebut ASN di Indonesia sebagai begundal, dalam bukunya berjudul Pemerintah Bukanlah Negara. Sebab, seperti yang dialami Pipit pada tahun 2000-an. Pada saat itu, Pipit hendak masuk ke negara Indonesia dengan menggunakan visa. Namun, pejabat dinas perhubungan menolaknya dengan alasan diperintah oleh atasan. 

Selang beberapa waktu dari pengalaman Pipit, pemerintah Indonesia kembali merevisi beberapa undang-undang. Salah satu yang direvisi adalah terkait Aparatur Sipil Negara (ASN). Meskipun demikian, saya menemukan bahwa perihal kepatuhan ASN tidak berubah. Hal tersebut dapat ditilik dalam UU ASN tahun 2014 pasal 9 ayat 1 yang menyatakan bahwa ASN patuh kepada kebijakan yang ditetapkan oleh pimpinan instansi pemerintahan. Sementara instansi pemerintah didefinisikan sebagai instansi pusat yang terdiri dari kementerian, lembaga pemerintah nonkementerian, kesekretariatan lembaga negara dan kesekretariatan lembaga nonstruktural serta instansi daerah yang terdiri dari sekretariat daerah, sekretariat dewan perwakilan rakyat daerah, dinas daerah, dan lembaga teknis daerah. Dengan kata lain, peran ASN saat ini sama saja, begundal. Bahkan dalam undang-undang yang sama, ASN didefinisikan sebagai pegawai pemerintah.

Dampaknya mengenaskan, dalam UU Jaminan Sosial misalnya, dijelaskan bahwa bantuan iuran diberikan oleh pemerintah. Jika demikian, bantuan iuran akan diberikan sesuai dengan kehendak yang berkuasa. Sebab pemerintah dapat berkilah keuangan sedang defisit. Namun, kalau periode pemerintahan ditambah satu periode lagi, peraturan tersebut dapat dimanfaatkan Jokowi. Ia tak perlu repot-repot mengucurkan uang iuran sekarang, nanti saja, tunggu waktu-waktu dekat pemilihan saja.

Sedang baru-baru ini, mengenai dana influencer dan buzzer sebesar 90 Milliar yang diungkap oleh Indonesian Corruption Watch, seharusnya mampu ditolak oleh ASN. Sebab dana tersebut adalah bagian dari diskresi. Ketika diskresi tidak berpihak pada rakyat, ASN seharusnya dapat menolaknya. Namun, lagi-lagi, karena ASN patuh kepada pemerintah, ia tidak dapat menolaknya. Hal yang sama terjadi pada konflik agraria misal, konflik Kendeng. Konflik tersebut terjadi sebab ASN patuh pada pemerintah. Polisi yang dalam hal ini juga merupakan ASN, patuh pada atasan untuk menekan masyarakat Kendeng agar mau menyerahkan tanahnya (Harnanto dkk, 2018).

Tidak hanya berdampak pada tataran teknis. Begundal-nya ASN juga membuatnya melanggengkan budaya patron-client demi kemajuan jabatan serta keamanan posisi. Mereka akan menyesuaikan “warna identitasnya” dengan pimpinan instansi pemerintah, atau calon pemilihan yang dipandang akan menang. Apabila yang didukung menang, mereka mendapat “lahan basah”. Apabila yang didukung kalah, mereka dipindah tugaskan, diasingkan. Budaya semacam itu sebenarnya menandakan bahwa ASN tidak netral, selain itu, budaya tersebut juga menyebabkan ASN tutup mata dari politik substansial.

Apabila dikulik lebih dalam melalui perspektif kritis, birokrasi Indonesia saat ini sebenarnya merupakan instrumen kekuasaan. Perspektif tersebut secara tegas menggambarkan bahwa birokrasi dipergunakan oleh pihak penguasa untuk menghisap, mendominasi, dan mengeksploitasi kelas yang tidak berkuasa (Marx, 1967). Konflik agraria, represivitas aparat, pembangunan instan, pengaturan calon pemimpin daerah dan pusat, hingga “telatnya” bantuan sosial merupakan wujud dari instrumentalitas birokrasi tersebut. 

Singkatnya, asumsi bahwa adopsi sistem administrasi negara Jerman menyembuhkan budaya patrimonialisme terpatahkan. Tidak hanya itu, setelah ia direvisi pun tidak ada yang berubah. Dalam rangka menindak hal yang demikian setidaknya terdapat beberapa hal yang perlu dilakukan, yang terbagi menjadi solusi internal dan eksternal. Solusi eksternal adalah revolusi berupa pemisahan antara negara dan pemerintah. Dengan negara terdiri dari dewan negara dan ASN, sedangkan pemerintah terdiri dari perdana menteri. ASN dibuat hanya patuh kepada hukum yang berlaku, tanpa patuh kepada atasan maupun pemerintah. Sedang hukum yang ditaati merupakan hukum yang permanen seperti pendidikan, pertanian, pajak, dan bantuan sosial, atau yang dibentuk atas kehendak seluruh lapisan masyarakat, serta hukum kagetan seperti hukum yang dibuat dalam rangka menanggulangi pandemi. Hal tersebut akan membatasi pemerintah dari tindakan sewenang-wenang terhadap ASN. Dengan solusi eksternal ini dampaknya adalah pada mekanisme diskresi. ASN tidak hanya mempunyai kekebalan dari mulut atasan, namun juga perintah atasan yang tertulis juga dapat ditolak.

Meskipun demikian, pemerintah dapat sewaktu-waktu menggunakan kekuasaannya untuk membuat kebijakan yang tidak berpihak pada rakyat. Maka dari itu, hal tersebut dapat ditangkis dengan solusi internal berupa pendidikan politik terhadap birokrat (Rizal & Pertiwi, 2020). Pendidikan tersebut dapat dilakukan melalui kerja sama dengan akademisi. Dengan demikian, ketika terdapat diskresi, birokrat dapat mengerti kondisi struktural yang melatarbelakanginya sehingga tidak nggah-nggeh. .  

Daftar Pustaka

Harnanto, Ummah, Rekavianti, & Ratnasari (2018) Gerakan Masyarakat Kendeng, Rembang untuk Keadilan dan Penegakan Hak Asasi Manusia, Jurnal Sosiologi Walisongo.

Hidayat, A (2020) Anggaran Jumbo Buat Bayar Influencer dan Buzzer, Koran Tempo.

Kartawidjaja, P. R. (2006) Pemerintah Bukanlah Negara, Henk Publishing.

King, D. Y. (1982) Indonesia’s New Order as Bureaucraticpolity, a Neopatrimonial Regime or a Bureaucratic Authoritarian Regime: What Difference Does It Make?, Ithaca Cornell University Press.

Marx, K (1967) Selected Works, Moscow: Progress Books.

Rizal, M & Pertiwi, K (2020) ASN Serba Salah: bagaimana birokrat Indonesia kian jadi bulan-bulanan kala pandemi, theconversation.com.

Schulte-Nordholt, H. (2011) Dams, dynasty, and the colonial transformation of Balinese irrigation management, dalam Human Ecology.

Total Page Visits: 169 - Today Page Visits: 2